GCR 2005 r. : Korupcja w sektorze budowlanym

Natura i skala problemu

Wielokrotnie prowadzone sondaże ujawniają, iż zjawisko korupcji spośród wszystkich gałęzi gospodarki jest najbardziej widoczne w sektorze budowlanym. Skala korupcji jest tak ogromna poprzez same rozmiary i zakres tego sektora, począwszy od transportu, poprzez wytwarzanie energii, skończywszy na budownictwie mieszkaniowym. Korupcja dotyczy zarówno prywatnych jak i publicznych przedsiębiorców, którzy rywalizują o podział globalnego rynku, którego roczną wartość szacuje się na 3 biliony dolarów. Rynek ten stanowi 5-7 % PKB w krajach rozwiniętych i około 2-3 % w krajach rozwijających się.

Korupcyjne praktyki można odnaleźć na każdym etapie projektów budowlanych. Niektóre z nich pozostałyby nie wyszłyby poza fazę planowania, gdyby nie „motywacja” w postaci łapówki. Proces przyznawania kontraktów budowlanych jest zbyt często skażony przez korupcję. Istotnym elementem wpływającym na przetargi na kontrakty są naciski międzynarodowe. Poprzez oferty sprzedaży broni pomocy humanitarnej, kraje rozwinięte mogą naciskać na kraje rozwijające się, aby te przyznawały kontrakty firmom z krajów rozwiniętych, nawet w sytuacji gdy ich oferty nie są najtańsze i najlepsze.

Określone cechy sprawiają, że sektor budowlany jest podatny na korupcję: zażarta walka o kontrakty typu „zwycięzca bierze wszystko”, duża liczba wymaganych pozwoleń, wyjątkowość wielu projektów, która utrudnia oszacowanie cen, możliwości opóźnień oraz fakt, że jakość pracy jest gwałtownie maskowana przez „ cement, zaprawę murarską i tynk”. Projekty są wykonywane przez dziesiątki, czasami setki pomniejszych podwykonawców, którzy tworzą labirynt transakcji trudnych do monitorowania.

Korupcja w budownictwie zagraża bezpośrednio ludzkiemu życiu. Projekty budowlane o niskim standardzie bezpieczeństwa, skażone „łapownictwem” powodują śmierć i straty, gdy są budowane w strefach podatnych na trzęsienia ziemi. Skorumpowani urzędnicy często przedkładają swój osobisty interes ponad dobro wspólne, czego tragicznym przykładem może być zabójstwo uhonorowanego nagrodą TI Integrity Award 2004, Satyendra Dubey, który został zabity wkrótce po zgłoszeniu podejrzenia korupcji w Indyjskim Zarządzie Autostrad.

Rola finansów międzynarodowych

Tylko w krajach rozwijających się corocznie 250 miliardów dolarów jest przekazywanych na infrastrukturę. Większość z tej sumy pochodzi z banków komercyjnych oraz międzynarodowych instytucji wspierających rozwój, takich jak Bank Światowy, podczas gdy komercyjne instytucje kredytowe (ale często sponsorowane przez rząd) często ubezpieczają wielkie projekty. Wpływ, jaki wszystkie wyżej wspomniane grupy mogą mieć na korupcję jest ogromny i wpływ międzynarodowych instytucji wspierających rozwój jest większy niż mogłoby to wynikać z inwestowanych przez nie sum pieniędzy (Bank Światowy planuje przeznaczyć 7 miliardów dolarów na projekty infrastrukturalne w 2005 r.), gdyż wsparcie to działa jak katalizator przyszłej pomocy finansowej z sektora prywatnego i pomaga ukierunkować politykę krajów rozwijających się w sferze infrastruktury. Podczas gdy międzynarodowe instytucje wspierające rozwój rozpoczęły proces sporządzania „czarnej listy” firm, którym udowodniono praktyki korupcyjne, ich zaangażowanie w projekt nie jest gwarancją, iż w ich szeregach nie pojawi się korupcja. Międzynarodowe instytucje kredytowe nie wykazują ochoty zwalczania korupcji, często nie okazując najmniejszego zainteresowania wdrożeniem procedur antykorupcyjnych, nawet w tych rzadkich przypadkach, gdy takie środki w obrębie danej instytucji istnieją.

Istotne kroki zostały podjęte przez międzynarodowe instytucje wspierające rozwój oraz międzynarodowe instytucje kredytowe jako rezultat zewnętrznej presji ze strony organizacji pozarządowych. Przedsięwzięto środki wliczając wykluczanie firm winnych korupcji i defraudacji, surowsze procedury przetargowe, zarządzanie finansami oraz wzmożony nadzór. Mimo to, wciąż istnieją sfery czekające na usprawnienia w procedurach finansowania inwestycji. Nadzór musi być wzmożony, potrzebne są bezpieczne sposoby przekazywania informacji dla informujących o nieprawidłowościach, potrzebna jest jawność i przejrzystość oraz promocja udziału opinii publicznej.

Firmy, które wręczają łapówki do pozyskiwania międzynarodowych kontraktów winny wiedzieć, iż ryzykują surową karę oraz znalezienie się na „czarnej liście”, niezależnie od tego, gdzie dopuszczają się przestępstw. Nawet tam, gdzie istnieją międzynarodowe i krajowe struktury antykorupcyjne, firmom udaje się uniknąć wniesienia oskarżenia w razie stwierdzenia korupcji. Przykładem odwracania tego trendu jest nieustępliwość z jaką prokuratorzy tak ubogiego kraju jak Lesoto w Afryce rzucili wyzwanie zachodnim firmom używający, łapówek, aby zdobyć kontrakty na budowę hydroelektrowni o łącznej wartości 8 miliardów dolarów. Pod wpływem wyroku sądu w Lesoto, Bank Światowy postanowił cofnąć decyzję nie karania zamieszanych w przekupstwo firm, włączając w to kanadyjską firmę inżynieryjną Acres International. Podobna decyzja może być wydana w stosunku do innych firm przeciwko którym trwają procesy, wśród których są m. in. niemiecka firma Lahmeyer, Spie Batignolles z Francji oraz Impregilo z Włoch.

Koszty korupcji

Korupcja w sektorze budowlanym nie tylko szkodzi gospodarce, ale także w pewnym sensie kształtuje ją. Rozpoznając zjawisko korupcji w sektorze budowlanym, instytucje decydujące o przyznaniu dotacji z budżetu mogą zaprzestać dotowania tego sektora, aby nie marnotrawić państwowych środków. Z drugiej strony, gdy te instytucje same są skorumpowane, urzędnicy w nich zatrudnieni mogą decydować o przeznaczaniu większych środków na infrastrukturę w celu uzyskania korzyści własnych. We wczesnym stadium korupcja obniża wydatki na infrastrukturę oraz redukuje ich produktywność, zawyża także koszty operacyjne usług, obniża ich jakość i możliwość dostępu do nich w szczególności dla osób niezamożnych.

Koszty korupcji w budownictwie i sektorze inżynieryjnym nie ograniczają się do pieniędzy. Szkody spowodowane przez klęski żywiołowe są ogromne w miejscach, gdzie skorumpowani inspektorzy przymykają oko na standardy bezpieczeństwa. W rezultacie źle skonstruowane obiekty budowlane ulegają zniszczeniu, mieszkańcy giną, tysiące z nich jest rannych.

Korupcja w sektorze budowlanym niszczy środowisko naturalne. Wiele przedsięwzięć jest zrealizowanych tylko dlatego, że za ich akceptację wręczono łapówki, przy jednoczesnym zignorowaniu standardów socjalnych i ochrony środowiska. Odbywa się to często przy zmowie konsultantów, którzy ryzykują utratę zaufania swoich klientów, jeśli promowane przez nich projekty nie zostaną zaakceptowane. Poniżej projekty, w trakcie których wystąpiła korupcja:

    *      Hydroelektrownia Yacyreta na granicy Argentyny i Paragwaju, zbudowana ze środków pomocowych Banku Światowego, obecnie powodująca zalewanie mokradeł Ibera. Z powodu przekroczenia kosztów, produkcja energii w Yacyreta stała się nieopłacalna i wymaga subsydiów rządowych. Według szefa Paragwajskiego Generalnego Biura Księgowego, „dla wydatków rzędu 1,87 miliarda dolarów nie ma prawnego i administracyjnego uzasadnienia w dokumentacji”.

    *      Tama Jatigede na rzece Cimanku w Indonezji, która zatopi teren o pow. 49 km², czyli 30 wiosek i spowoduje przesiedlenie około 41000 ludzi. Budowa ma się rozpocząć w tym roku. Eksperci twierdzą, iż budowa tamy jest całkowicie zbędna.

    *      Zbiornik wodny zapory Bakun w Sarawaku, w Malezji, który zaleje 700 km2 tropikalnych lasów deszczowych: Pozwolenie na budowę otrzymał producent drewna i przyjaciel gubernatora Sarawaku. Rząd lokalny Sarawaku wciąż poszukuje odbiorców dla energii produkowanej przez elektrownię.

    *      Elektrownia nuklearna Bataan na Filipinach, zbudowana za ponad 2 miliardy dolarów: Wykonawca, firma Westinghouse, przyznał się do zapłacenia 17 milionów dolarów „prowizji” przyjacielowi byłego prezydenta Marcosa. Reaktor znajduje się na aktywnym uskoku tektonicznym, zagrażając skażeniem nuklearnym, jeśli elektrownia kiedykolwiek zacznie funkcjonować.

    *      Projekt tamy Bujagali w Ugandzie: Bank Światowy i cztery rządy wszczęły śledztwo pod zarzutem korupcji po tym jak brytyjska filia norweskiej firmy konstrukcyjnej Veidekke, przyznała się do zapłacenia łapówki wysokiemu rangą ugandyjskiemu urzędnikowi. Całościowy wpływ na środowisko tamy Bujagali i innych tam wybudowanych na Nilu nie został nigdy oszacowany.


Korupcja i powojenna rekonstrukcja

Wyzwania, którym muszą stawić czoła kraje dotknięte konfliktami zbrojnymi są w istocie ogromne. Potrzeba instrumentów antykorupcyjnych jest szczególnie pilna w pierwszych latach po wojnie. Jednym z najistotniejszych zagrożeń jest korupcja w projektach infrastrukturalnych, które zwykle są przystosowane do potrzeb urzędników i instytucji, a nie obywateli. Ryzyko korupcji jest szczególnie duże przy pomocy wielostronnej, gdy ofiarodawcy środków dążą do maksymalizacji zwrotu zainwestowanego kapitału przez wykorzystywanie w trakcie inwestycji firm z ich krajów.

Niekorzystne skutki korupcji dotykają także proces rekonstrukcji i odbudowy kraju po wojnie. Im mniejsza korupcja w powojennym procesie rekonstrukcji, tym lepsze ukierunkowanie pomocy, ale również większa efektywność instytucji, lepsza transformacja gospodarki i legitymizacja partii politycznych. Im mniej korupcji, tym lepiej dla trwałego pokoju.

W wielu przypadkach to właśnie korupcja jest jedną z przyczyn eskalacji konfliktu. Przykładowo w Kambodży podatność władz lokalnych i regionalnych, a także społeczne przyzwolenie na ten proceder umożliwiło Czerwonym Khmerom utrzymywanie konfliktu przez wiele lat.

Brak przejrzystości w procesie odbudowy Iraku, spowodowało, iż w tym kraju ryzyko korupcji na masową skalę wzrosło, ponieważ środków przyznane na odbudowę przepływają w ramach ministerstw i państwowych firm bez ograniczeń lub nawet prostych systemów ewidencyjnych. Kolejnym czynnikiem sprzyjającym korupcji jest spuścizna pozostawiona przez wcześniejszy reżim i jego kontrolę nad gospodarką, a także szybkość z jaką nowa polityka ekonomiczna jest wdrażana. Gwałtowna prywatyzacja jako warunek zmniejszenia i zmiany warunków spłaty zadłużenia międzynarodowego wynoszącego 120 miliardy dolarów, jeśli zostanie poparta przez Międzynarodowy Fundusz Walutowy i Klub Paryski zrzeszający państwa kredytujące, pomagająca zmniejszyć, może także sprzyjać korupcji.

Wiarygodność społeczności międzynarodowej jako czynnika mogącego odegrać istotną rolę w zahamowaniu korupcji w Iraku doznała uszczerbku w związku ze skandalem wokół programu „Ropa za żywność” oraz niejasnymi sposobami przekazywania lukratywnych kontraktów przez rząd USA. Przetargi zostały tak zorganizowane, iż mniejsze firmy nie mogły współzawodniczyć z wielkimi kompaniami i kontrakty przyznano głównie firmom blisko związanym z Partia Republikańską takim jak Halliburton i Bechtel. Zyski odnoszone z tego tytułu przez największe firmy inwestujące w Iraku są ogromne, zważywszy, że podpisują one umowy z lokalnymi podwykonawcami za minimalną część otrzymywanego przez nie wynagrodzenia.


Korupcja na świecie

Afryka

Można zauważyć znaczący regres w walce z korupcją w niektórych krajach Afryki oraz mnóstwo wyzwań, które wciąż stoją przed kontynentem. Afrykańska Konwencja do Zapobiegania i Walki z Korupcją wciąż została ratyfikowana jedynie przez 8 z wymaganych 15 krajów, co uniemożliwia jej wejście w życie.

Wiarygodność kenijskiego rządu koalicyjnego, starającego się wdrożyć kampanię antykorupcyjną, została nadszarpnięta w skutek serii skandali z 2004 r., które dotyczyły wysokich urzędników, np.: ministra rządu, który przetransferował 10 milionów dolarów publicznych pieniędzy na swoje prywatne konto, oraz skandal wokół przepłacenia o 24 milionów dolarów kontraktu na wymianę paszportów przyznanego firmie Anglo-Leasing. W związku z tym społeczne zaufanie do rządowej strategii walki z korupcją znacznie spadło.

Chaotyczna reforma rolna w Zimbabwe była przyczyną upadku rolnictwa oraz spowodowała braki w towarach takich jak paliwo, żywność czy zagraniczne waluty. W związku z tym wykształcił się czarny rynek zaspokajający zapotrzebowanie na podstawowe dobra oraz zagraniczne waluty. Tylko nieliczne grono osób, włączając w to kręgi biznesowe oraz urzędników może sobie pozwolić na nieuciekanie się do tych nielegalnych źródeł. Jako pozytywny przykład można podać fakt, iż nowy szef Banku Rezerw wydaje się zmierzać do uprzątnięcia i ustabilizowania sektora finansowego.

Reformy instytucjonalne i sądownicze są niezbędne w Demokratycznej Republice Konga, ale będzie to trudne do osiągnięcia w powojennej sytuacji politycznej. Wielu liderów rządu zostało oskarżonych o zaognianie konfliktu. Kluczowym obszarem reform jest proces przyznawania kontraktów rządowych. W procesie przyznawania kontraktów zastosowano regulacje antykorupcyjnej, ale jedynie 3 % kontraktów rządowych zostało przyznanych w drodze przetargu.

Powstanie w Burkina Faso nowego urzędu – Wysokiego Komisarza ds. Koordynacji Przedsięwzięć Antykorupcyjnych zostało przyjęte z optymizmem. Sukces tego kraju w walce z korupcją zależy głównie od skuteczności tego urzędu w przeciwdziałaniu korupcji na wyższych szczeblach władzy. Kolejny pozytywny aspekt to fakt, iż ta instytucja publikuje raporty dot. korupcji oraz od kwietnia 2004 r. wdraża krajowy program antykorupcyjny.

Opracowane przez międzynarodowe organizacje raporty dotyczące zjawiska korupcji w kameruńskim przemyśle drzewnym, skłoniły rząd do utworzenia pod auspicjami Ministerstwa Leśnictwa nowej jednostki do walki z korupcją w tym sektorze. Niestety nowa jednostka antykorupcyjna podlega niewydolnemu, oskarżanemu o praktyki korupcyjne urzędowi, co stawia pod znakiem zapytania jej skuteczność i efektywność. Korupcja w policji była w badanym okresie obiektem szczególnego zainteresowania. W marcu 2004 r. taksówkarze rozpoczęli strajk przeciwko bezpodstawnym karom policyjnym i domagając się aby ustalone przez władze wysokości kar były respektowane przez funkcjonariuszy.

Azja / Oceania

Liczne przypadki korupcji zostały odnotowane podczas wyborów w tym regionie. W wyborach w Kambodży w lipcu 2004 r. zauważono wiele przypadków kupowania głosów oraz stosowania przemocy i zastraszania wobec opozycyjnych partii politycznych, szczególnie w rejonach wiejskich. Większość zarzutów dotyczyło działań rządzącej kambodżańskej Partii Ludowej. Wybory zakłóciły wspieraną przez instytucje społeczeństwa obywatelskiego debatę na temat ustawodawstwa antykorupcyjnego, chociaż dyskutowany projekt jest słaby i w zdecydowany sposób nie spełnia wymogów antykorupcyjnej ONZ.