KORUPCJA JAKO SYMPTOM INSTYTUCJONALNEJ NIEWYDOLNOŚCI PAŃSTWA - Plik MS Wor

 

 

Korupcję definiuje się bardzo szeroko, jako wykorzystanie w celach prywatnych urzędów publicznych. W tym znaczeniu można powiedzieć, że każda korupcja jest w jakimś sensie polityczna. Niemniej korupcja polityczna sensu stricto odnosi się do samego procesu politycznego, tj. do funkcjonowania podstawowych układów konstytucyjnych, władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej i relacji pomiędzy nimi; do sposobów, w jaki osoby pełniące w nich funkcje wywiązują się ze swoich zadań. A zatem, w naszym raporcie skoncentrowaliśmy uwagę na tym, jak wzajemne relacje pomiędzy tymi rodzajami władzy sprzyjają eskalacji korupcji. Zdajemy sobie jednocześnie sprawę, że rzecz nie w samych instytucjach. Drugą stroną medalu jest kultura polityczna społeczeństwa i jego elity.

Rozwiązania ustrojowe mogą sprzyjać rozwojowi korupcji, ale przy takich samych lub podobnych instytucjach poziom korupcji w różnych krajach może być różny. Wchodzi tu więc zmienna interweniująca, którą jest kultura polityczna. Ale rozdzielenie tych dwóch czynników jest bardzo trudne. Jak wskazują badania opinii publicznej, wszyscy sprzeciwiamy się korupcji; słuchamy ze wzruszeniem wystąpienia Ojca Świętego w parlamencie, kiedy mówi On o dobru publicznym. Lecz pozostaje to bez wpływu na nasze rzeczywiste zachowania. Można wskazać na liczne przykłady zachowań z życia polityków, garnących się do Jego Świątobliwości, dalece odbiegających od zasad etycznych, które Jan Paweł II formułuje. Albo ci ludzie są zaprzysięgłymi hipokrytami albo nie zdają sobie sprawy z dystansu pomiędzy tym, co robią, a tym, co Ojciec Święty do nich mówi.

Sprawą podstawową przy analizowaniu zjawiska korupcji jest funkcjonowanie partii politycznych, a dokładnie, jak te partie są umocowane w systemie władzy i wobec społeczeństwa, jakie ustawy regulują ich funkcjonowanie oraz jak są one egzekwowane. Nie interesują nas poszczególni ludzie, którzy biorą łapówki lub czerpią inne korzyści z przychylnego załatwienia sprawy, czy łamania przepisów, na przykład związanych z realizacją zamówień publicznych (a to jest sfera szczególnie narażona na korupcję). Interesuje nas instytucjonalny i kulturowy kontekst sprawy. Podejście to trafnie ujmuje opracowanie Banku Światowego:

Przyczyny korupcji związane są zawsze z kontekstem, zakorzenione są w polityce kraju, w tradycjach biurokratycznych, rozwoju politycznym i historii społecznej. Praktyki korupcyjne rozkwitają, kiedy instytucje są słabe. Niektóre cechy sytuacji rozwoju i przejścia ustrojowego szczególnie utrudniają kontrolę. Wiele czynników, w tym niskie i zmniejszające się jeszcze płace w służbie państwowej oraz system awansów niezwiązany z merytorycznymi osiągnięciami nadwątla motywację urzędników sektora publicznego do wydajnej pracy. Motyw zachowania uczciwości może ulec dalszemu osłabieniu, kiedy wysocy urzędnicy państwowi, przywódcy polityczni wykorzystują stanowiska publiczne dla prywatnych korzyści.

Warto wspomnieć w tym kontekście o badaniach porównawczych nad korupcja, przeprowadzonych przez Evę Etzioni-Helevi, profesora jednego z uniwersytetów australijskich, które pozwoliły jej stwierdzić, że praktyki korupcyjne rozwijają się w szczególności tam, gdzie partie polityczne umocnią się w systemie władzy, zanim administracja publiczna zdoła określić swoją sferę autonomii i swoje podstawowe misje. Oznacza to, że administracja publiczna musi określić samą siebie, stworzyć swój własny etos kulturowy. Jeżeli tego nie zdoła zrobić, nim umocnią się partie polityczne, wtedy następuje inwazja polityki w sferę administracji. Przypadek Polski jest tutaj podręcznikowy. Ostatnie dziesięciolecie to nieprzerwana inwazja polityki w sferę administracji. Podejmowane od kilku lat próby ochrony administracji przed inwazją interesów partyjnych nie przyniosły dotąd skutku.

Na skutek słabości instytucji państwa i całej sfery życia publicznego, kraje przechodzące proces przekształceń ustrojowych są szczególnie narażone na korupcję. Stowarzyszenia, które Państwo reprezentujecie są oczywiście instytucjami społeczeństwa obywatelskiego, ale te instytucje są spychane na margines. Jeden z Panów wspomniał o wysiłkach instytucji lokalnych, by wprowadzić swoich przedstawicieli do rad gminnych. Należy tu zwrócić uwagę na kwestię przyjętej w ostatnich wyborach samorządowych ordynacji wyborczej: w wyniku przyjęcia formuły proporcjonalnej nastąpiło przejęcie kontroli nad samorządami przez partie polityczne. Ubiegłoroczna reforma państwa spowodowała przeniesienie znacznych środków i uprawnień władczych na niższe szczeble organizacji państwa. Nieformalne kliki polityczne, które zawiązały się w centrum, wykorzystały tę ordynację dla opanowania tych zasobów na szczeblu województw, powiatów i gmin.

Stała się w ten sposób rzecz fatalna. Zamiast wzmocnić układy lokalne, te, które powinny działać na rzecz swoich regionów i swoich społeczności, reforma osłabiła je podporządkowując te szczeble władzy partykularnym interesom partii politycznych. Podkreślam: „partykularnym interesom”, bo partie polityczne zawsze reprezentują interesy partykularne. To, co może doprowadzić do sformułowania interesu ogólnego to mechanizm, proces podejmowania decyzji, przede wszystkim przejrzystość tego procesu, a także pewien typ postawy obywatelskiej, który w naszym życiu politycznym zdaje się być dobrem niezwykle rzadkim.

Trzeba zdać sobie sprawę z tego, iż promowanie zmiany ordynacji wyborczej jest obecnie zadaniem nierealnym. Ale trzeba o tym mówić. Są dwa kryteria, według których należy oceniać ordynację wyborczą. Pierwszym jest kryterium sprawności rządu: w jakim stopniu ordynacja wyborcza prowadzi do wyłonienia sprawnego, skutecznie działającego rządu. Natomiast drugie kryterium dotyczy stopnia, w jakim ordynacja wyborcza sprzyja wymuszaniu odpowiedzialności polityków, tj. czy jest ona częścią sprawnie działającego mechanizmu kontroli nad działaniami polityków. Uważam, że biorąc te dwa kryteria pod uwagę, trudno jest bronić ordynacji proporcjonalnej.

Ordynację proporcjonalną można ewentualnie bronić przy pomocy argumentu sprawiedliwości społecznej. Sprzyja ona temu, że w Sejmie są reprezentowane różne grupy w określonych proporcjach. Rzeczywiście, jeśli porównamy parlamenty wybierane przy pomocy ordynacji proporcjonalnej z wybieranymi przy pomocy ordynacji większościowej, to rozkład cech w tych pierwszych jest bliższy rozkładowi cech w całej populacji niż w przypadku parlamentów wybieranych metodą większościową. Tyle, że w przypadku metody proporcjonalnej jest znacznie więcej partii w parlamencie, prawie zawsze mamy do czynienia z rządami koalicyjnymi i ze wszystkimi problemami, które rządy koalicyjne rodzą.

Poza tym, z faktu, że na przykład w obecnym Sejmie, a także we wszystkich poprzednich, jest bardzo wysoki udział ludzi związanych ze środowiskiem akademickim, nie wynika, by szkolnictwo wyższe czy nauka były faworyzowane przez władzę ustawodawczą - jest wręcz przeciwnie. Zatem z tego, że pewne grupy są reprezentowane przez ludzi, którzy się z nich wywodzą, nie wynika, by ludzie ci grupę tę rzeczywiście reprezentowali.

Jest jeden minus ordynacji większościowej, na który się czasem zwraca uwagę. Prowadzi ona często do zdominowania polityki państwa przez sprawy lokalne. Można się oczywiście zastanawiać, jak temu zaradzić, ale trzeba najpierw zacząć mówić o ordynacji wyborczej w innych kategoriach niż te, które możecie Państwo usłyszeć w wypowiedziach publicznych, czy znaleźć w enuncjacjach prasowych, Obecnie jesteśmy świadkami dyskusji na temat ordynacji wyborczej, ale jedyne, co się w tej dyskusji pojawia to pogląd, że Unia Wolności chciałaby mieć właśnie taką ordynację, bo to jej zapewni więcej mandatów, AWS chciałby mieć inną, a SLD jeszcze inną. Każda z tych partii patrzy na problem z punktu widzenia umieszczenia w Sejmie jak największej liczby swoich działaczy. Otóż z punktu widzenia interesu publicznego nie jest najistotniejsze, ilu swoich działaczy umieści w Sejmie UW, ilu SLD, a ilu AWS, bo partie te będą się zmieniać u władzy. Znacznie ważniejsze jest to, czy system wyborczy zapewnia sprawne rządy i skuteczną nad nimi kontrolę ze strony społeczeństwa. Nieobecność tego punktu widzenia w debatach publicznych wskazuje , że interes publiczny nie jest w nich reprezentowany.

Następna sprawa to finansowanie kampanii wyborczych oraz kontroli źródeł i wysokości dochodów polityków. Tak, jak nie ma idealnej ordynacji wyborczej, w przypadku finansowania kampanii wyborczych też nie ma w pełni zadowalającego rozwiązania. Niemniej są takie rozwiązania, które dają lepsze efekty, niż inne. Rozwiązanie, które zostało przyjęte w polskim ustawodawstwie jest najmniej doskonałe, ponieważ powoduje, że finanse partyjne stają się całkowicie nieprzejrzyste. Partie mogą uzyskiwać środki na kampanię wyborczą bez konieczności ujawniania ich źródeł. Rodzi to możliwość handlu wpływami, tj., w zamian za wsparcie finansowe partie zobowiązują się wspierać określone interesy przez odpowiednie formułowanie aktów legislacyjnych, czy pokierowanie polityką wydatków państwa, nie wspominając nawet o aranżowaniu wyników konkursów na zamówienia publiczne. Nawet śledząc prasę, można znaleźć informacje o powiązaniach różnych ministrów, czy posłów z najpotężniejszymi osobistościami biznesu. Większość z nich dorobiła się swoich majątków właśnie dzięki działaniu na styku sfery publicznej i rynkowej: uwłaszczenie „nomenklaturowe”, protekcja celna, ulgi podatkowe, zamówienia publiczne, czy po prostu zgoda na „dopuszczenie do interesu”, który jest przedsięwzięciem publicznym.

Informacje o takich powiązaniach zdecydowanie utrudniłyby zdobycie mandatu w warunkach ordynacji większościowej, kiedy konkurencja toczy się między pojedynczymi kandydatami. Postawienie kandydatowi uzasadnionego zarzutu, że jest „kupiony” znakomicie zmniejsza jego szanse na wybór. W przypadku ordynacji proporcjonalnej, jeżeli ten człowiek jest w stanie zapewnić dopływ środków dla swojej partii, będzie on dla niej bardzo wartościowym i godnym wsparcia politykiem. Wiele lat minęło zanim Ireneusz Sekuła, polityk kompletnie skompromitowany, stracił poparcie swojej partii. A takich przypadków jest wiele i prasa donosi o coraz to innych.

Kolejną sprawą o znaczeniu centralnym dla badania korupcji politycznej, ściśle związaną z zagadnieniami poruszonymi wyżej, jest relacja między państwem a rynkiem. Z punktu widzenia korupcji jest to najbardziej delikatna sfera, w której interesy gospodarcze, interesy przedsiębiorstw stykają się z interesami państwa. Sposób, w jaki dokonuje się kompleksowa koordynacja interesów politycznych i gospodarczych przesądza o szansach na rozwój polityczno-gospodarczy. Zdolności rozwojowe kraju maleją w miarę, jak interesy państwa sprowadzają się do interesów tej, czy innej partii lub kliki politycznej, zaś interesy gospodarki stają się interesami tego, czy innego przedsiębiorcy. Jest to prawda zupełnie oczywista.

Państwo jest najpotężniejszym aktorem ekonomicznym w każdym kraju. Wydatki nowoczesnego państwa sięgają od trzydziestu do ponad sześćdziesięciu procent dochodu narodowego. Stąd bierze się znaczenie zamówień publicznych: jest to kluczowy punkt styku pomiędzy państwem a sektorem prywatnym.

Następny punkt styczny to ustawodawstwo. W odniesieniu do tych zagadnień mówi się o lobbingu, czyli o wywieraniu wpływu na podejmowanie decyzji politycznych, lecz wywieranie wpływu może przyjąć postać bardziej lub mniej cywilizowaną, a czasem zupełnie niecywilizowaną. Cywilizowane wywieranie wpływu polega na tym, że w sektorze prywatnym tworzą się stowarzyszenia, które podejmują badania nad stanem dziedziny, którą reprezentują, proponują praktyczne rozwiązania, które mogłyby ten stan poprawić, oceniają z punktu widzenia interesów tej dziedziny propozycje formułowane przez administrację rządową lub przez parlament. Dokonuje się to w sposób w pełni jawny, efekty działań tych stowarzyszeń są dostępne opinii publicznej, a ich związki ze światem polityki przejrzyste. Ten sposób wywierania wpływu podnosi jakość decyzji politycznych. Zauważmy jednak, że o ile na takim rozwiązaniu korzysta społeczeństwo, o tyle z punktu widzenia maksymalizacji przychodów partyjnych i osobistych polityków jest ono zupełnie nieprzydatne.

Przypuszczam zatem, że w przypadku polskim stosuje się inne metody. Moje przypuszczenie bierze się stąd, że poziom merytoryczny dyskusji toczonych w Sejmie nad poszczególnymi rozwiązaniami politycznymi jest niski, a ich uczestnicy są często merytorycznie nieprzygotowani, co sugeruje, że są to dyskusje pozorne, że tak naprawdę decyzje zapadają gdzie indziej i w oparciu o zupełnie inne kryteria.

Kolejna sprawa dotycząca styku państwa i rynku to rady nadzorcze i sposób ich obsadzania. Swego czasu wicepremier Cimoszewicz, przy publicznym aplauzie, rozpoczął akcję „Czyste ręce”, której ofiarą padł w pierwszym rzędzie ówczesny minister spraw zagranicznych, Andrzej Olechowski. Wicepremier Cimoszewicz tępił łączenie stanowisk państwowych ze stanowiskami w radach nadzorczych. Lecz, kiedy został premierem rząd jego stosował podobne praktyki rekompensowania stosunkowo niskich zarobków urzędników administracji centralnej przez rozdawnictwo miejsc w radach nadzorczych. Dlatego uważam, że znacznie lepiej jest podnieść zarobki w administracji niż udawać, że te zarobki są niskie i tworzyć różnego typu, quasi-formalne możliwości dorobienia.

Jaki obraz się z tego wszystkiego wyłania? W idealnym ujęciu społeczeństwo demokratyczne tworzy się od dołu do góry, tj. najpierw tworzą się różnego typu instytucje obywatelskie, stowarzyszenia lokalne, które się łączą aż do samego centrum władzy państwowej. Coś takiego powstało na przykład w Stanach Zjednoczonych w XVIII wieku. Jeżeli patrzymy na konstytucję amerykańską, a jest ona niewątpliwie jednym z największych osiągnięć w dziedzinie praktycznego zastosowania myśli politycznej, to zauważymy, że to się właśnie w taki sposób tworzyło.

Przypadek polski, który starałem się opisać, jest odwróceniem tego procesu, tj. ustrój demokratyczny tworzony jest „od góry”, nieco podobnie, jak się to dokonało we Francji. Wszystkie negatywy ustroju francuskiego można u nas obecnie zaobserwować, choć trudniej dostrzec jego pozytywne strony. Na przykład, zgoda na to, żeby politycy szczebla krajowego kandydowali do władz lokalnych to wzór francuski. Od kilku lat we Francji mówi się o tym, aby możliwość tę zlikwidować ze względu na jej niekorzystny wpływ na funkcjonowania państwa. Oczywiście, kiedy coś utrzymuje się w tradycji danego kraju od kilkudziesięciu lat, bardzo trudno z tego zrezygnować. Ale po co przejmować wzory, które nie sprawdziły się gdzie indziej? Wiadomo już jakiego typu konsekwencje one rodzą. Komu zależy na tym, by w Polsce przyjmować wzory w sposób ewidentny sprzeczne z interesem publicznym?

Sądzę jednak, że ten - dominujący w procesie tworzenia nowego państwa polskiego - kierunek można odwrócić i trzeba go będzie odwrócić. I to jest zadanie dla instytucji, które tu reprezentujemy. Trzeba stworzyć jeszcze jedno lobby, które zamiast orientować się na dawanie korzyści politykom i partiom, będzie mobilizować opinię publiczną na rzecz mądrych, zgodnych z interesem państwa polskiego propozycji.