Postrzeganie przez społeczeństwo wymiaru sprawiedliwości związane jest z funkcjonowaniem wszystkich jego instytucji i organów, poczynając od aparatu ścigania, a kończąc na komornikach. Wiemy, że nawet pozytywny wyrok, którego później nie można egzekwować na nic się nie przyda. Oznacza to, że słuszne rozstrzygnięcie nie wpłynie na zmianę wizerunku zarówno wymiaru sprawiedliwości, jak i wizerunku państwa jako państwa prawa. Musimy tu sięgnąć przede wszystkim do zasad konstytucyjnych i odpowiedzieć na pytania: Na ile zasada trójpodziału władz właściwa demokratycznemu państwu prawa jest u nas realizowana? Na ile jest rozwinięta w ustawach? Na ile tym samym niezależność władzy sądowniczej, a szerzej wymiaru sprawiedliwości może gwarantować właściwe funkcjonowanie władz publicznych oraz państwa jako takiego?

Przy badaniach, jakie przeprowadzaliśmy dla potrzeb tego raportu, napotkaliśmy na wiele problemów. Nie było do tej pory żadnych doświadczeń w obszarze badania problemów korupcyjnych w wymiarze sprawiedliwości, dlatego istnieją w tej dziedzinie pewne ograniczenia i zahamowania. Uzyskanie, na przykład, odpowiedzi na pytania ankietowe od sędziów jest niemożliwe. Ani Rada Sądownicza ani Ministerstwo Sprawiedliwości nie były w stanie jednoznacznie się w tej kwestii wypowiedzieć ani - tym bardziej - takich badań zaakceptować. Wszyscy podchodzili do tego bardzo ostrożnie. Takie same problemy napotkaliśmy w przypadku innych zawodów prawniczych. Formalnie, nie można było również przeprowadzić badania ankietowego wśród komorników, notariuszy, adwokatów. Spotkałem się z oporem nawet w swoim własnym środowisku. Wywiady można było przeprowadzić nieoficjalnie, ale oficjalne zaaprobowanie tej metody badawczej nie spotkało się z pozytywnym przyjęciem. Na zgromadzony materiał złożyły się więc nieoficjalne wywiady i rozmowy przeprowadzone w środowiskach prawniczych na terenie kilku województw: olsztyńskiego, lubelskiego, warszawskiego, gdańskiego i krakowskiego. Obejmowały one przynajmniej po dwóch prawników z poszczególnych grup zawodowych. Przeprowadzono również badanie na temat postrzegania wymiaru sprawiedliwości przez zainteresowanych. W tym badaniu szczególną uwagę zwrócono na środowisko przedsiębiorców. Wykorzystaliśmy w tym celu Business Center Club, jak również regionalne organizacje drobnych przedsiębiorców.

Raport dotyczy wszelkich przejawów funkcjonowania aparatu wymiaru sprawiedliwości. Udało nam się uzyskać, również drogą nieoficjalną, dane statystyczne dotyczące zgłoszeń przestępstw korupcyjnych, podjętych postępowań, liczby spraw wszczętych, umorzonych, wniesionych do sądu i rozstrzygniętych. Są to jedyne w tej chwili dane na temat wykrywalności, rozstrzygnięć i wyrokowania w sprawach przestępstw korupcyjnych. Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji nie włączyło tych danych do swojego raportu. Wspomnę tylko, że w roku 1990 było 912 stwierdzonych spraw, w 1997- 1171, z tego 317 zakończonych wyrokiem skazującym w 1992, a 533 w 1997.

Przeprowadzaliśmy również badania porównawcze naszej konstytucji z konstytucjami innych krajów. Wzięliśmy pod uwagę konstytucje „nowych” państw Europy Wschodniej: Litwy, Chorwacji i Słowenii, konstytucje państw tradycyjnych demokracji, od Szwecji po Stany Zjednoczone oraz tych państw, które przechodziły inną drogę przemian, jak Grecja i Hiszpania. Porównaliśmy konstytucyjne zabezpieczenia trójpodziału władzy, niezależności wymiaru sprawiedliwości jak i niezależności aparatu wykonawczego. Wyniki tych badań znajdą Państwo w raporcie.

Pozwolą Państwo, że omówię podsumowanie raportu. Wynika z niego przede wszystkim, że istnieją jeszcze duże możliwości w obszarze regulacyjnym. Konstytucja i ustawy nie wniosły jeszcze wszystkiego, co można było zrobić w zakresie przeciwdziałania korupcji w wymiarze sprawiedliwości. Szereg naszych zabezpieczeń konstytucyjnych nie ma odbicia w ustawach zwykłych. Przykładowo, teoretyczny zapis, że sędziom trzeba zapewnić godne warunki sprawowania władzy sądowniczej nie ma przełożenia na ustawy. Chodzi tu zarówno o zarobki jak i zabezpieczenia społeczne. Problem zapewnienia godnych warunków sprawowania urzędów w wymiarze sprawiedliwości w przypadku innych funkcjonariuszy publicznych również jest największą bolączką. Przechodzę od razu do meritum, bo jednym z podstawowych problemów, które raport ujawnia jest niezagwarantowanie właściwych poziomów wynagradzania czy ekwiwalentów zapewniających godne życie, bez narażenia na pokusy i presje korupcyjne. Ciągle postrzega się aparat wymiaru sprawiedliwości jak element tzw. sfery budżetowej i porównuje się pobory jego pracowników do średniej poborów urzędników w administracji. W innych krajach takie przełożenia już dawno nie funkcjonują. U nas natomiast wręcz przeciwdziała się właściwym zarobkom w wymiarze sprawiedliwości argumentując, że inni urzędnicy tyle nie zarabiają. W tej sprawie nie ma też wsparcia społecznego. Głos, że wymiar sprawiedliwości powinien być właściwie wynagradzany, właśnie ze względu na przeciwdziałanie procesom korupcyjnym, nie ma siły przebicia.

Jeśli chcemy żyć w państwie prawa, to musimy zapewnić godne warunki pracy funkcjonariuszom wymiaru sprawiedliwości. Nie dziwmy się, że teraz w przepisach pozwala się im na wykonywanie innych zawodów, czy na dodatkowe zarobkowanie. Nikt nie ma serca im tego zabronić. W raporcie podajemy średnie zarobki, taryfikatory i przepisy dotyczące możliwości zarabiania. To przepisy właśnie z jednej strony ograniczają wysokość pensji, a z drugiej strony otwierają furtki na dodatkowe zarobkowanie, które powinny być zamknięte, bo tworzą sytuacje korupcjogenne. W ten sposób bowiem pracownicy wymiaru sprawiedliwości stają się coraz bardziej uwiązani i uzależnieni poprzez funkcje, prace i prawa, które im się oferuje w różnych spółkach, komisjach rewizyjnych, w radach nadzorczych itp.

Kolejny obszar naszych badań dotyczył metod doboru kadr, ich ocen, a także odwoływania i zwalniania pracowników. Okazuje się, że nawet sędziowie Sądu Najwyższego czy Trybunału Konstytucyjnego, nie mówiąc już o sędziach sądów powszechnych, nie mają zagwarantowanych stabilnych warunków wykonywania zawodu. Możliwość presji korupcyjnej zaczyna się już w momencie powoływania i doboru kadr. Powołanie sędziego, czy prokuratora opiera się bowiem na dyskrecjonalnej ocenie. Przy czym ten niepowołany nie może się odwołać do niezależnego sądu. W innych krajach może się on zwrócić do sądu z wnioskiem o zbadanie, czy o jego niepowołaniu zadecydowały rzeczywiste przyczyny ustawowe.

Dalej, kwestia postępowań dyscyplinarnych i weryfikacji. Tu też występują oceny dyskrecjonalne i możliwości dokonywania weryfikacji przez samo środowisko bez niezależnej kontroli i prawa odwołania się do sądu. Ważne jest, aby były wyraźne kryteria oceny i możliwość poddania takiego postępowania kontroli przez niezależny zewnętrzny organ. Inaczej sądownictwo dyscyplinarne oraz postępowania dotyczące ocen i weryfikacji mogą być użyte jako mechanizmy dyscyplinujące, w negatywnym znaczeniu tego zwrotu. Mogą stać się narzędziem wymuszania posłuszeństwa i wywierania presji korupcyjnej.

Możliwość dyskrecjonalnego usunięcia to brak gwarancji stabilności pracy. Jeżeli chcemy, aby wymiar sprawiedliwości stanowiły osoby o wysokich walorach zawodowych i etycznych, to obok zapewnienia godnych warunków w znaczeniu materialnym, musimy zapewnić trwałość zatrudnienia. W szeregu krajów przywiązuje się do tego bardzo duże znaczenie, aby osoby pracujące w obszarze sprawiedliwości miały zapewnione, że jeśli nie popełnią zawinionego uchybienia to mają pewność pracy w godnych warunkach. U nas tego jeszcze nie ma.

Następną kwestią jest niezależność. Ta kwestia jest często źle rozumiana, bo jest to z jednej strony tzw. niezależność służbowa i organizacyjna, ale z drugiej administracyjna. Co z niezależności sędziów, jeśli sędzia nie ma wpływu, na przykład, na obsadę sekretariatu. W innych krajach sędziowie mają zagwarantowane prawo doboru swojego otoczenia administracyjnego. U nas sędzia nie ma żadnego wpływu na organizację pracy w sekretariacie, na dobór kadr. W ten sposób pojawia się zależność administracyjna, co jest czynnikiem bardzo negatywnym. Sędzia musi w pewnym momencie „kryć” złą prace sekretariatu, bo błędy sekretarki odbiją się na nim. W rzeczywistości więc niezależność sędziego jest pozorna, bo jest on zależny administracyjnie.

Jeszcze gorzej to wygląda w przypadku funkcjonariuszy policji, UOP i prokuratorów. Ich zależność służbowa i administracyjna jest dużo większa. W policji te dwa czynniki determinujące niezależność funkcjonariusza przesłaniają całą resztę. Jeden to zależność służbowa i brak możliwości sprzeciwienia się. Nie jest przy tym prawdą, że we wszystkich krajach służby takie jak policja czy UOP funkcjonują na zasadach podległości wojskowej. Regulacje w innych krajach przewidują możliwość weryfikacji poleceń służbowych. W naszym kraju, przy czynnościach związanych z funkcją wymiaru sprawiedliwości, a więc przy podejmowaniu czynności śledczych, czy operacyjnych funkcjonariusz również powinien mieć zagwarantowaną pewną niezależność i możliwość poddania ocenie i weryfikacji przez organy zewnętrzne. W innych krajach na pierwszym miejscu jest poszanowanie praw obywateli, a nie wykonanie rozkazu, czego nasze regulacje nie gwarantują. Presja korupcyjna w tych służbach pojawia się przede wszystkim przez struktury i zależności służbowe. Funkcjonariusz nie może odmówić wykonania polecenia czy rozkazu. To mu się w żaden sposób nie kalkuluje.

Trochę inaczej kwestia niezależności wygląda w przypadku komorników i notariuszy. Tam jest przede wszystkim podporządkowanie korporacyjne i niebezpieczeństwo braku możliwości sprzeciwienia się ocenie samorządu. Pojawia się również problem braku konkurencji, której nasz system w tym obszarze nie zapewnia. To daje, zwłaszcza komornikom, pozycję quasi monopolistyczną na danym terenie i skutkuje niesprawnością w zakresie możliwości właściwej egzekucji wyroków. Nie ma u nas, w przeciwieństwie do innych krajów, możliwości zwrócenia się do niezależnego organu z kwestią weryfikacji i oceny danego komornika. Do sądu może się zwrócić tylko konkretny wierzyciel w związku z konkretną egzekucją.

Problemem, który pojawia się w obszarze niezależnej oceny funkcjonowania organów i instytucji wymiaru sprawiedliwości jest również możliwość podnoszenia pewnych spraw przez niezależne organizacje pośredniczące. Nie ma regulacji, które dawałyby prawo na przykład samorządom wnoszenia spraw związanych z działaniami funkcjonariuszy wymiaru sprawiedliwości. Na to nakłada się brak pełnej majątkowej odpowiedzialności skarbu państwa za nieprawidłowe działania takich funkcjonariuszy. Nasze obecne rozwiązania zawarte w kodeksie cywilnym są daleko niewystarczające. Możliwość żądania od skarbu państwa naprawienia szkody majątkowej poniesionej przez obywatela lub instytucję w wyniku wadliwego funkcjonowania aparatu sprawiedliwości jest niewielka. Praktycznie, bez umyślnego zawinionego działania funkcjonariusza, czyli przestępstwa lub wykroczenia, stwierdzonego przynajmniej w postępowaniu dyscyplinarnym nie możemy domagać się naprawienia szkody. Odpowiedzialność skarbu państwa za szkody spowodowane niesprawnym czy wadliwym działaniem funkcjonariuszy jest jednym z istotnych czynników dyscyplinujących. Pojawia się wtedy lepszy nadzór w strukturach administracji publicznej. Kiedy obywatel, oprócz domagania się szybkiej i bezwzględnie realizowanej sprawiedliwości, mógłby również żądać naprawienia szkody powstałej wskutek tego, że państwo nie wykonuje swojej funkcji ochrony, to pojawiłaby się silna presja wymuszająca prawidłowe działania wymiaru sprawiedliwości.

Kolejny problem pomijany w publicznych dyskusjach, wiąże się z Prokuratorią Generalną. Tego typu instytucje w innych krajach zajmują się między innymi dochodzeniem naprawienia szkody od funkcjonariuszy. Jeśli skarb państwa płaci poszkodowanemu, to potem w drodze regresu żąda pieniędzy od funkcjonariusza. Takimi właśnie działaniami zajmują się instytucje w rodzaju naszej Prokuratorii Generalnej. Trudno bowiem wymagać, by na przykład minister dochodził odszkodowania od funkcjonariusza, którego sam obsadził. Tym miała się zajmować także polska Prokuratoria Generalna, ale tak naprawdę to w naszym kraju nie funkcjonuje.

Problemem korupcji w wymiarze sprawiedliwości organy administracji państwa się nie zajmują. Nikt tej kwestii tak naprawdę nie podejmował, poza kilkoma spektakularnymi akcjami. Tymczasem naprawę państwa trzeba zacząć właśnie od wymiaru sprawiedliwości, bo do niego przecież się odwołujemy, by w innych obszarach walczyć z korupcją. Nie jest przecież trudno zagwarantować w regulacjach, by przynajmniej wnioski i pozwy do sądu były rozpatrywane w kolejności zgłoszeń, a nie w takiej kolejności, jak zadecyduje urzędniczka w sekretariacie. To się wydaje proste, ale nawet w takich prostych sprawach nie ma regulacji zabezpieczających.

To wszystko można naprawić, między innymi przez ścieżkę prawa do informacji publicznej, przez jawność funkcjonowania administracji. Już w istniejącym stanie prawnym można żądać jawności funkcjonowania administracji i wymiaru sprawiedliwości. Pomimo, że nie ma w tej kwestii regulacji pozytywnej, to można domagać się ujawnienia kolejności załatwiania i rozpoznawania spraw, bo nie jest to rzecz poufna, traktowana jako informacja niejawna. Ale tak podstawowej rzeczy nawet dziennikarze nie wiedzą.

Głos z sali 1

Chciałbym wypowiedzieć się jeszcze na temat sądów rejestrowych. W praktyce wszyscy ci, którzy chcą zarejestrować firmę wiedzą, że jej nazwa powinna zaczynać się na określoną literę, ponieważ sędziowie dzielą się sprawami według alfabetu. I wiadomo, którzy sędziowie załatwiają sprawy szybko i skutecznie.

Głos z sali 2

Czy sami sędziowie wywierają nacisk w celu zmiany przepisów, które im przeszkadzają w działalności?

Środowisko sędziowskie mówi o tym, tylko, że istnieją w tym przypadku pewne zawodowe ograniczenia. W dużej mierze środowisko sędziowskie jest w błędzie. Po pierwsze, co do środków. Sędziowie są daleko od administracji i nie wiedzą dokładnie, jak ona funkcjonuje. Nie wiedzą też, jak to działa w innych krajach. Duża część sędziów jest przyzwyczajona do naszej zgrzebnej rzeczywistości minionego okresu i nie bardzo wierzy, że mogłaby żądać zabezpieczenia środków, że takie prawa daje konstytucja. Poza nielicznym gronem tych sędziów, którzy się tymi sprawami interesują, większa część środowiska sędziowskiego nie jest jeszcze w pełni świadoma swoich możliwości i praw.

Chodzi tu też o rozwiązania systemowe. Proszę zwrócić uwagę, że nowoczesne instytucje, takie jak na przykład Komisja Papierów Wartościowych, zabezpieczyły tzw. środki specjalne. Przychody uzyskiwane przez te instytucje nie idą do budżetu, tylko na potrzeby tych instytucji, w tym na płace. Natomiast wymiar sprawiedliwości, który jest u nas dochodowy wszystko oddaje do budżetu. To więc, jak funkcjonuje, nie ma żadnego wpływu na wysokość środków, którymi dysponuje.

Proszę sobie wyobrazić, jak by to działało w obszarze sądów rejestrowych, gdyby kary pieniężne nakładane przez sędziów za nieterminowe składanie dokumentów do akt rejestrowych, były zatrzymywane na potrzeby sądu. Identyczne kary nakładane przez Komisję Papierów Wartościowych stają się środkami tej komisji i idą na premie i wynagrodzenia.

por. P. Kamiński - zagrożenia korupcyjne w polskim sądownicwie - Rport o korupcji 2007 r.