Zakres zjawiska, jakim jest korupcja zależy od tego, jak skuteczne mechanizmy antykorupcyjne funkcjonują w danym państwie. Z kolei zaangażowanie państwa w walkę z korupcją zwiększa zaufanie społeczeństwa do organów publicznych i do samych polityków. W Polsce badania opinii publicznej wykazują, iż środowisko polityków i urzędników jest bardzo źle oceniane. Badania CBOS z 1998 roku wskazują, że na dwadzieścia dwie profesje, politycy zajmują ostatnie, a urzędnicy przedostanie miejsce w kategorii „uczciwość”. Badania OBOP z 1999 roku dowodzą, że 65 % respondentów jest zdania, iż urzędnicy lokalni są podatni na korupcję, 61 % sądzi tak o urzędnikach administracji państwowej, a 58 % o politykach posiadających władzę. Tak więc, nie tylko w innych państwach, ale również u nas panuje kryzys etycznego administrowania.

Jak sobie w tej sytuacji radzą inne państwa? Zasadniczo stosowane są dwa rozwiązania. Jedno wiąże się z procedurą karną i przepisami prawa karnego. Drugie podejście dotyczy racjonalizacji procesu administrowania i procedur administracyjnych. Moim zdaniem tworzenie barier administracyjno-prawnych jest nie mniej ważne od poszukiwania rozwiązań w sferze prawa karnego i procedury karnej.

Według Wiliama Gormlaya przeciwdziałać korupcji można przede wszystkim w drodze modlitw i pięści. Czyli, z jednej strony poszukiwać instrumentów, które wzmacniają wrażliwość etyczną poprzez edukację społeczną, a z drugiej strony - instrumentów, które są skuteczne w informowaniu o przejawach korupcji oraz w ściganiu i karaniu osób odpowiedzialnych za korupcję.

Skuteczność instytucjonalnych rozwiązań zależy oczywiście od tego, w jakim państwie są przyjęte, od kultury, historii, od tradycji, etc. W Singapurze, na przykład, poradzono sobie w ten sposób, że wprowadzono wysokie płace dla urzędników i bardzo wysokie kary za przestępstwa, a nawet wykroczenia korupcyjne. Za przestępstwo łapownictwa na dużą skalę grozi nawet kara śmierci. Płace urzędników, z kolei, są tak wysokie, że ich średni poziom przewyższa średni poziom płac w sektorze prywatnym. Te dwa dosyć proste instrumenty: płace i kary rzeczywiście okazały się skuteczne. W innych krajach poszukuje się jednak dodatkowo innych rozwiązań. Polska należy do tradycji kultury zachodnioeuropejskiej i niespecjalnie można sobie u nas wyobrazić stosowanie kary śmierci za łapówki czy też inne postacie korupcji.

Jednym ze skutecznych rozwiązań stosowanych w rozwiniętych krajach demokratycznych jest utworzenie specjalnego systemu organów powołanych do tego, by przeciwdziałać korupcji. W Stanach Zjednoczonych takich instytucji na szczeblu federalnym jest dosyć dużo. Na przykład urzędy Inspektora Generalnego są w każdym resorcie administracji federalnej. Także we wszystkich stanach przyjęto zasadę, że inspektorzy generalni, którzy są poza kadrą kierowniczą, a zajmują się analizowaniem i wyjaśnianiem skarg na działalność korupcyjną, znajdują się we wszystkich resortach. Na szczeblu centralnym istnieje urząd Generalnego Konsula, który przyjmuje skargi na działań korupcyjnych i na podstawie postępowania wyjaśniającego rozstrzyga o dalszych losach tych skarg i pociąganiu do odpowiedzialności administracyjnej, dyscyplinarnej a nawet karnej osób odpowiedzialnych za korupcję. Charakterystyczną cechą systemu amerykańskiego jest uruchomienie ochrony prawnej dla osób skarżących, chroniącej je przed ewentualnymi konsekwencjami służbowymi stosowanymi przez ich zwierzchników.

W Wielkiej Brytanii, po badaniach Komisji Nolana prowadzonych w latach 90., zaktywizowano działania antykorupcyjne. Na skutek wniosków tejże komisji powołany został Parlamentarny Komisarz ds. Etyki do którego kompetencji należy m.in. analiza skarg na działania korupcyjne i nieetyczne zarówno parlamentarzystów jak i urzędników służby cywilnej. Wypracowany został również kodeks etyczny funkcjonariuszy publicznych i procedury informowania o działaniach nieetycznych oraz stosowania odpowiedzialności za nie. W Wielkiej Brytanii, podobnie jak w Stanach Zjednoczonych, duże znaczenie w zwalczaniu korupcji mają organizacje, które nie należą do struktury państwowej, a działają jako organy społeczne i pozarządowe. Duże znaczenie ma tam organizacja społeczna o nazwie Public Concern at Work. Jest ona zrzeszeniem specjalistów z różnych dziedzin: psychologów, socjologów, prawników. Przyjmują oni skargi na działania korupcyjne i nieetyczne. Odpowiadając na nie udzielają porad prawnych i psychologicznych, a także kierują osoby skarżące do odpowiednich urzędów. Jeśli z rozmowy wynika, że informacje te są na tyle ważne, że należy przekazać je organom ścigania, czy Parlamentarnemu Komisarzowi ds. Etyki, to również przekazują te informacje do właściwych organów. Public Concern at Work jest aktywną organizacją, pracującą na zasadzie doradztwa osobom, które poszukują pomocy w sprawach ujawnienia działalności korupcyjnej i ścigania korupcji.

Wśród innych rozwiązań instytucjonalnych, można wspomnieć o tym, że we francuskim parlamencie działa specjalna Komisja ds. Jawności Życia Politycznego. W Holandii powołani są mężowie zaufania, których zadania są nieco zbliżone do zadań inspektorów generalnych w Stanach Zjednoczonych. Są również odpowiedzialni za ujawnianie i prowadzenie postępowania wyjaśniającego dotyczącego działań nieetycznych.

W różnych państwach istnieją więc oryginalne rozwiązania organizacyjne, które związane są z powołaniem specjalnych państwowych organów antykorupcyjnych, a także monitowaniem organizacji społecznych współdziałających z tymi organami i promujących akcje antykorupcyjne. Poza wyżej wymienionymi przykładami rozwiązań instytucjonalnych wydaje się, że interesujący dla nas byłby przykład reform antykorupcyjnych wprowadzanych w Hongkongu.

W drugiej połowie lat 60. Hongkong przeżywał sytuację podobną do tej, która jest obecnie w Polsce. Następował bowiem silny wzrost ekonomiczny państwa, zaczął rozwijać się przemysł. Związane to było z dość dużą urbanizacją kraju i wzrostem liczby ludności. W tym też czasie okazało się, że korupcja stała się jednym z popularnych sposobów załatwiania spraw publicznych. Szczególnie dotyczyło to urzędników państwowych oraz resortu policji. Jednakże wraz z urbanizacją kraju wzrastała też wiedza nowego pokolenia na temat nowego sposobu funkcjonowania administracji publicznej, rozumienia jej jako służby publicznej oraz pełnienia jej w sposób bezstronny i etyczny. To nowe pokolenia zaczęło organizować się na początku lat 70. domagając się od rządu rozpoczęcia akcji przeciwdziałania korupcji.

Aktywność społeczeństwa, różnych organizacji pozarządowych szczególnie wzrosła w momencie, gdy główny inspektor policji, Peter Goodberg został oskarżony o korupcję, ale udało mu się opuścić Hongkong. To spowodowało jeszcze silniejsze manifestacje wskazujące na to, że miara cierpliwości społecznej już się przebrała i należy rozpocząć konkretne i rzeczywiste reformy antykorupcyjne w sektorze publicznym.

W odpowiedzi na te nastroje społeczne powołano komisję, której przewodniczącym został Przewodniczący Sądu Najwyższego. Jej celem było przeanalizowanie sytuacji społecznej w Hongkongu. Komisja, pracując około roku, od 1973 do 1974, wypracowała różne wnioski. Wśród nich najważniejszy był ten, że należy powołać niezależny, kompetentny urząd do walki z korupcją, który pozostawać będzie poza resortem administracji państwowej i poza resortem policji, która w tym czasie cieszyła się złą sławą. Taki urząd utworzono w 1974 roku. Była to niezależna Komisja do Walki z Korupcją, z Generalnym Komisarzem na czele, podporządkowanym początkowo Gubernatorowi Hongkongu, a potem osobie stojącej na czele rządu w Hongkongu. Generalny Komisarz miał również bezpośrednio odpowiadać przed parlamentem i składać mu sprawozdania z działań komisji. Już na początku komisja zaczęła działać tak skutecznie, że w ciągu roku sprowadzono do Hongkongu Petera Goodberga i po sprawie karnej o łapownictwo został on skazany na cztery lata pozbawienia wolności. Zostały również przeprowadzone inne spektakularne procesy karne, co było komisji bardzo potrzebne do tego, aby uwiarygodnić swe działania i zyskać zaufanie społeczne.

Jakie zatem sposoby działań przyjęli członkowie komisji? Działania te dotyczyły przede wszystkim trzech sfer: sfery dochodzeniowej, prewencyjnej i edukacyjnej. Komisja przejęła kompetencje od policji w zakresie postępowania dochodzeniowego i wyjaśniającego dotyczącego przestępstw i wykroczeń korupcyjnych, zaczęła zajmować się problemami prewencji z punktu widzenia poszukiwania rozwiązań administracyjno-prawnych oraz edukacji antykorupcyjnej społeczeństwa. Wszystkie te trzy dziedziny realizowane były w sposób zintegrowany pod kierownictwem Generalnego Komisarza.

W ramach Komisji do Walki z Korupcją powołany został departament operacyjny do prowadzenia postępowania dochodzeniowo-śledczego, departament prewencji antykorupcyjnej oraz departament kontaktów komisji ze społeczeństwem. Departament operacyjny odpowiadał za postępowanie wyjaśniające na podstawie skarg na działalność korupcyjną w urzędach, przyjmowanych zarówno od urzędników jak i petentów. Departament ten przejął wprawdzie część kompetencji policji, jednakże, kiedy stwierdzał, że dochodzi do przestępstwa korupcyjnego, przekazywał sprawę ministrowi sprawiedliwości, który decydował o tym, czy skierować sprawę do prokuratora. Minister sprawiedliwości rozstrzygał więc ostatecznie, czy dany czyn może być zakwalifikowany jako przestępstwo korupcyjne, wymagające procesu karnego, czy jako wykroczenie wymagające postępowania dyscyplinarnego.

Departament prewencji antykorupcyjnej prowadził systematyczną analizę organizacji pracy w urzędach identyfikując słabości organizacyjne i proceduralne, które są korupcjogenne. Poszukiwał jednocześnie takich rozwiązań, które mogłyby redukować te słabości oraz korupcję. Były to przede wszystkim badania nad sposobem funkcjonowania urzędów, organów, struktur organizacyjnych. Dotyczyły one nie tylko urzędów administracji państwowej, ponieważ komisja zajmowała się również korupcją w biznesie prywatnym. Jeśli więc firma czy instytucja prywatna chciała przeanalizować swoją strukturę i słabości organizacyjne, mogła wystąpić o to do departamentu prewencji.

Nie mniej odpowiedzialne zadania miał departament kontaktów ze społeczeństwem. Przyjął on na siebie nie tylko rolę wyjaśniania społeczeństwu skutków działań korupcyjnych, ale przede wszystkim budowy poparcia społecznego dla walki z korupcją. Wypracowywał on strategię społeczną, która miała inicjować działania podejmowane przez różne grupy społeczne, a mające na celu umacnianie pozytywnych wartości i pożądanego postępowania w urzędach oraz budowanie ostracyzmu społecznego wobec przejawów korupcji.

Działania wszystkich trzech departamentów zazębiały się nawzajem, a rezultaty działania każdego z nich zależały od rezultatów i osiągnięć pozostałych.

Spośród instytucji, które zostały przyjęte w Hongkongu i mogą być interesujące dla Polski ważny jest również kodeks etyczny funkcjonariuszy publicznych zintegrowany z systemem przyjmowania skarg na działania korupcyjne. Kodeks etyczny nałożył ogólne obowiązki dotyczące honorowego postępowania urzędników. Z drugiej strony wprowadzono regulację związaną z trybem odpowiadania na skargi obywateli. Regulacja ta zapewnia, że osoby, które ujawniając swoje nazwisko informują komisję o przejawach korupcji, muszą zostać wysłuchane i otrzymać odpowiedź w ciągu 48 godzin. Jeżeli sobie tego życzą, to powinny być również poinformowane o konsekwencjach ich skargi. Osoby, które informują o problemach, nie mających charakteru korupcyjnego, również w ciągu 48 godzin mają być poinformowane o tym jakie środki podjęto w celu zrealizowania ich wniosków i jakie urzędy, organy, osoby są odpowiedzialne za ich realizację. Jeśli ktoś zgłasza się po opinię lub prosi o pomoc w wyjaśnieniu problemu związanego z jego podejrzeniami korupcyjnymi, odpowiedź również musi do niego dotrzeć w ciągu 48 godzin. Na pewno taki tryb przyjmowania skarg jest trudny do zrealizowania, ale jest niezmiernie istotny, ponieważ pomaga uwierzyć osobom skarżącym w skuteczność ich skarg i uwiarygadnia działania komisji.

Do przyjmowania skarg powołano w Hongkongu specjalne biuro skarg, czynne 24 godziny na dobę. Można tam przyjść nawet w nocy i przedstawić swoją skargę. Jest również gorąca linia i kilka stale działających numerów oraz specjalne skrzynki pocztowe. Utworzono także regionalne urzędy do przyjmowania skarg na temat działań korupcyjnych.

Od czasu, gdy wprowadzono kodeks i regulację zobowiązującą komisję do informowania o sposobie załatwiania skarg w ciągu 48 godzin, wzrosła liczba skarg przekazywanych jawnie, nie w formie anonimów. Anonimy oczywiście, częściowo się utrzymały, z tym, że już w latach 90. osoby, które przekazywały skargi podając swoje imię i nazwisko stanowiły blisko 70 % wszystkich zgłaszających. Ten fakt świadczy też o tym, że efekty działania departamentu ds. kontaktów ze społeczeństwem stały się widoczne. Można nawet stwierdzić, że wzrost efektów działań tego departamentu prowadził do stopniowego zwiększania zaufania społecznego do komisji. Świadczy o tym wzrastająca liczba skarg na działania korupcyjne. Wcześniej, w ciągu roku nie przyjmowano średnio więcej niż 3000 skarg. W 1997 przyjęto 3057 skarg, a w 1998- 3555, czyli o 16 % więcej. 52 % ze wszystkich skarg w 1998 roku dotyczyło korupcji w sektorze prywatnym, 16 % - w policji, 25 % - w urzędach publicznych i 7 % - w innych zakładach administracyjnych.

Od 1974 roku do 1998 roku departament prewencji antykorupcyjnej wypracował nowe przepisy, które miały coraz skuteczniej przeciwdziałać korupcji. Poza skargami i sposobami ich przekazywania wprowadzono informację internetową na temat działania komisji. Dodatkowo, organizacje pozarządowe współpracujące z komisją stały się na tyle aktywne, że w swoich środowiskach same mocno wspierają rozwiązania antykorupcyjne przyjmowane w prawie.

Reformy w prawie karnym doprowadziły do tego, że wzrosły kary za czyny korupcyjne. W tej chwili łapownictwo zagrożone jest karą do 10 lat pozbawienia wolności i grzywną w wysokości do miliona dolarów Hongkongu plus przepadkiem mienia, które służyło do korumpowania. Ciekawe rozwiązanie przyjęto w 1992 roku. Mianowicie, pozwolono Komisarzowi Generalnemu na stosowanie aresztu tymczasowego oraz na wydawanie zakazu opuszczania kraju wobec osób podejrzanych o korupcję. Jeśli Komisarz zadecyduje o zastosowaniu aresztu wobec jakiejś osoby, to wówczas jej nazwisko oraz szczegóły sprawy mogą być ujawnione mediom. Jest to również bardzo istotne do tworzenia przez media ostracyzmu społecznego wobec czynów korupcyjnych.

W 1994 roku doprowadzono do powołania komitetu, który składa się z osób pracujących społecznie, a którego zadaniem jest kontrola działań departamentu operacyjnego. Zaczął się bowiem pojawiać problem, że departamenty Komisji Do Walki z Korupcją pozostają poza kontrolą. Poszukiwano więc rozwiązań, które gwarantowałyby kontrolę społeczną ich działań. W efekcie wprowadzono specjalne komitety społeczne do kontroli, najpierw - departamentu organizacyjnego, a później do kontrolowania pozostałych departamentów i do wypracowywania opinii na temat ich działania. Każdy departament ma więc zabezpieczoną kontrolę realizowaną przez komitet składający się z czynnika społecznego. Komitet z kolei przedstawia swoje wnioski dotyczące pracy departamentu Generalnemu Komisarzowi.

Reasumując, należy stwierdzić, że tylko zsynchronizowane działania Komisji do Walki z Korupcją w dziedzinie edukacji społecznej, prewencji administracyjno-prawnej i skutecznego ścigania w Hongkongu przyniosły rezultaty. Także podporządkowanie Komisji do Walki z Korupcją bezpośrednio osobie, która stoi na czele rządu Hongkongu było istotne. Wyłączenie komisji spod podporządkowania resortowego ma duże znaczenie w utrzymaniu niezależności działań i uchronieniu jej od jakichkolwiek nacisków resortowych. Również rzeczywista niezawisłość orzecznicza sądów ma niebagatelne znaczenie w obiektywnym prowadzeniu postępowania karnego. Duże znaczenie w rzetelnym, bezstronnym i obiektywnym prowadzeniu spraw korupcyjnych miało również wprowadzenie komitetów społecznych kontrolujących departamenty komisji. Wydaje się, że tylko takie zintegrowane podejście zabezpieczające pełną niezależność komisji oraz koncentrujące różne dziedziny i sfery działań, mogło być skuteczne w istotnym ograniczeniu zakresu korupcji w Hongkongu.

Oczywiście, w każdym społeczeństwie występuje zjawisko akcji i reakcji. Zgodnie z tym zjawiskiem, gdy zostaną wypracowane nowe instrumenty antykorupcyjne, to znajdą się tacy, którzy będą poszukiwać nowych ścieżek pozwalających na dalsze korumpowanie. Już dwieście lat temu James Medison powiedział, że gdyby wszyscy ludzie byli aniołami, to niepotrzebne byłyby żadne rządy, a gdyby anioły były w rządzie i administracji, to niepotrzebna byłaby żadna kontrola. Ponieważ tak nie jest, zarówno w Hongkongu, jak i w każdym innym państwie, potrzebna jest systematyczna reakcja na przejawy korupcji i poszukiwanie ciągle nowych rozwiązań, które pozwolą na włączenie społeczeństwa do działań antykorupcyjnych i pomogą skutecznie przeciwdziałać rozszerzaniu się korupcji. Często mówi się, że im szerszy jest zakres korupcji, tym trudniej ją zwalczyć, dlatego ważne jest wyczucie momentu, od którego należy zacząć przeciwdziałanie.