Wymagania prawa do dobrej administracji, na którą składają się uprawnienia zawarte w art. 41 Karty Praw Podstawowych tj. prawo każdej osoby do osobistego przedstawienia sprawy, prawo dostępu do akt jej sprawy, czy prawo do poznania uzasadnienia podjętej decyzji oraz pozostałych uprawnień zapisanych w Europejskim Kodeksie Dobrej Administracji lub Kodeksie Dobrej Administracji Rady Europy nie zostaną spełnione, mimo ich zapisania w tych dokumentach  bez faktycznych działań w tym zakresie.

Warto wskazać w tym kontekście, że Europejski Trybunał Praw Człowieka w sprawach dotyczących pogwałcenia Praw Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nie ogranicza się do badania aktów prawnych ustanowionych w danym państwie lecz bada praktykę stosowania prawa.

Ze stosowaniem prawa przez administrację publiczną wiąże się nierozerwalnie pojęcie etyki administracji publicznej i jej funkcjonariuszy i nawet kontrola zewnętrzna administracji sprawowana przez Sądy administracyjne nie jest w stanie sprawić, że administracja będzie realizowała swoje podstawowe zadanie jakim jest służenie dobru publicznemu.

Etyka zawodowa daje bowiem pewien rodzaj zabezpieczenia moralnego, szczególnie w sytuacjach nagłych, nowych oraz skomplikowanych. W takich sytuacjach w oparciu o przepis prawa i etos zawodowy urzędnik jest w stanie wypracować akceptowalne, chociażby z punktu widzenia ochrony ważnego dobra rozwiązanie.

Nie wyłącza to oczywiście dylematów związanych z ważeniem dwóch równie cennych dóbr, gdyż jak podkreśla I. Lipowicz w swojej wypowiedzi na temat dwóch postaw urzędnika, czyli działania zgodnego z prawem mimo wątpliwości moralnych lub odejście od nakazu prawa w celu ochrony wartości lub działania jest to dylemat w zasadzie nierozwiązalny1.

Tego rodzaju dylematy w praktyce urzędniczej są częstym elementem, dlatego też etyka zawodowa odgrywa w dążeniu do stworzenia dobrej administracji doniosłą rolę.

Na pojęcie etyki zawodowej składają się trzy rodzaje norm:

a) reguły dotyczące technicznych aspektów wykonywania zawodu,

b) reguły ustalające relację grupy zawodowej do społeczeństwa,

c) reguły określające stosunki między przedstawicielami zawodu2.

Ostatnie z wymienionych reguł odnoszą się do wewnętrznego funkcjonowania grupy zawodowej i mają istotne znaczenie w przypadku tzw. wolnych zawodów.
Natomiast z uwagi na cel pracy nie zostaną one poddane analizie, gdyż ze swojej natury nie mają one zastosowania do kontaktów na linii jednostka – urzędnik.

Brak etyki zawodowej powoduje utratę elementu odróżniającego funkcjonowanie administracji publicznej od podmiotów prywatnych, czyli elementu służby.


„ New governance” a “good governance”


Nurt New Public Management, uzależnia ocenę administracji publicznej od poziomu satysfakcji klienta administracji traktowanego jako konsumenta świadczonych przez nią usług. Nurt ten dał początek takim nowym formom działania administracji jak np. partnerstwo publiczno-prywatne, budżetowanie oparte na zdaniach (budżet zadaniowy) i w końcu prywatyzację zadań administracji publicznej.3

Odnosi się on więc do zarządzania publicznego, które w efekcie prowadzi do pozbawienia administracji publicznej właśnie elementu „służby publicznej”.

Jak podkreśla Adam Błaś w swoich rozważaniach, w których porównuje administrację publiczną z wzorcami stosowanymi w przedsiębiorstwach prywatnych „Jest charakterystyczne, że we współczesnych koncepcjach ekonomicznych dotyczących administracji publicznej marginalizuję się, bądź w ogóle pomija, takie cechy jak władztwo, przymus, sankcja administracyjna, obowiązek podporządkowania się nakazom, czy zakazom administracji możliwość autorytatywnego, jednostronnego ustalania określonych elementów sytuacji obywatela. Te bowiem przymioty nie nadają się do promowania wizerunku administracji jako organizacji przyjaznej klientowi, funkcjonującej wyłącznie dla spełniania jego życzeń, organizacji w załażeniu niekonfliktowej, bo wyrastającej z oczekiwań klientów”.

Adam Błaś dokonuje porównania powyższego modelu funkcjonowania administracji jako „usługodawcy” z modelem tradycyjnie pojmowanej administracji jako realizującej zadania publiczne podkreślając, iż sytuacja obywatela traktowanego jako konsument, rożni się od sytuacji prawnej obywatela pojmowanej w sposób tradycyjny, czyli osoby która posiada publiczne prawa podmiotowe. „W pierwszym przypadku, gdy obywatel występuje względem administracji jako konsument, korzysta on z oferty administracji. Oferta może być różna, mniej lub bardziej dostosowana do indywidualnych oczekiwań obywatela konsumenta. Inaczej jest w sytuacji, gdy organ administracyjny realizuje potrzeby obywateli w ramach prawnie określonych zadań publicznych.” A. Błaś jednoznacznie identyfikuje pojęcie zadań publicznych z obowiązkiem działania organu i w swoich wnioskach stwierdza, że „jeżeli przekształca się zadania publiczne administracji w jej ofertę usługową, słabnie lub zanika obligatoryjność działania administracji, słabnie też siła publicznego prawa podmiotowego.” Tym bardziej, że jak zauważa A. Błaś „zadania te mogą być realizowane na zasadzie odpłatności co sprawia, że prawdziwy dostęp do tych usług może być ograniczony.”4

Jak pokazuje przykład Wielkiej Brytanii, traktowanie administracji publicznej jako podmiotu prywatnego, w którym podstawową oceną jej skuteczności działania są kryteria obniżenia kosztów funkcjonowania doprowadziło, że usługi dostarczane przez administracje publiczną lub podmioty prywatne, którym administracja zleciła wykonywanie tych zadań były o tyle tanie co i słabej jakości. W efekcie doprowadziło to do zmiany podejścia do administracji publicznej jako” usługodawcy”5.

Mimo to w warunkach Polski, pod wpływem prawa Europejskiego „Następuje prawdziwa ofensywa soft low, otwartej metody koordynacji, podejścia zadaniowego i projektowego nowych mierników jakościowych działania administracji.” Jednakże w ocenie I. Lipowicz „Bolączką polskiej administracji nie był bowiem raczej nigdy brak koordynacji czy kooperacji, lecz brak jawności, szybkości działania, precyzyjnego podziału kompetencji, terminowości odpowiedzialności i uprzejmości. Metoda „new governance” (ekonomizacji, urynkowienia) nie przynosi poprawy w tej akurat sferze”6.


Etyka a “new governance”


Administracja publiczna oraz urzędnik nie jest osobą świadczącą na rzecz klienta żądane przez niego usługi. W takim przypadku bowiem znajduje zastosowane zasada „ile środków tyle usług” co prowadzić może do kupczenia i percypowania dobrami wedle niesprawiedliwych zasad.7

Etyka zawodowa stanowi więc pozytywny hamulec „prostackiej” ekonomizacji administracji publicznej, w przypadku funkcjonariuszy publicznych zajmujących najwyższe stanowiska w Państwie. W przypadku, zaś kontaktów interpersonalnych stanowi warunek równego traktowania bez względu na sytuację faktyczną klienta administracji.

W najnowszych opracowaniach8 silnie akcentuję się potrzebę pogłębiania zaufania społecznego. Uprawnionym wydaje się postawienie tezy, że szerzenie postulatów etyki zawodowej wśród urzędników jest niezbędnym elementem tego procesu9.

Podstawowe narzędzia podnoszenia poziomu etycznego kadry urzędniczej to:

- system odpowiedzialnej selekcji i rekrutacji,

- szkolenia pracowników,

- przyjęcie strategii działania w zakresie etyki,

- przywództwo etyczne,

- budowanie i umacnianie kultury etycznej,

- kodeksy etyczne,

dodatkowo na podniesienie poziomu zachowań etycznych, w szczególności w sektorach administracji publicznej narażonej na patologie np. korupcję, można posłużyć się takimi narzędziami jak doradca etyczny, komisje etyki, oraz wprowadzenie technik indywidualnych w tym zakresie.10

Mimo iż coraz częściej dochodzi do uchwalania kodeksów etyki w organach administracji publicznej to zjawisko to, w ocenie części doktryny, nie jest traktowane bezwzględnie pozytywnie, bowiem ci przedstawiciele literatury podnoszą, że traktowanie etyki zawodowej jako zbioru reguł a nie wartości prowadzi do „jurydyzacji” etyki zawodowej co powoduje ucieczkę od odpowiedzialności poprzez próbę przełożenia zachowań natury moralnej na zasadę mającą zastosowanie w prawie karnym, czyli „ nullum crimen sine lege” 11.

Dlatego też kształtowanie postaw etycznych nie może ograniczać się wyłącznie do spisania „zasad wykonywania zawodu urzędnika” lecz poprzez zastosowanie wszystkich z ww. technik do stworzenia postawy „służby” względem obywateli i państwa.

Urzędnik bowiem nie jest wyłącznie pracownikiem organu administracyjnego, który ma wykonywać swoje funkcje rzetelnie i terminowo. Ma on swoim zachowaniem oraz postawą „pogłębiać zaufanie do organów Państwa”, oczywiście za odpowiednim wynagrodzeniem co jest niezbędnym warunkiem własnej samooceny i przekłada się na jego stosunek do siebie oraz państwa i obywatela.

1I. Lipowicz, głos w dyskusji: Prawo do dobrej administracji, materiały po konferencyjne. pod. Red. Z. Niewiadmoskiego i Z. Cieślaka, W-wa 2003 wyd. Uniwersytetu Kard. St. Wyszyńskiego str. 248.

2 I. Bogucka i T. Pietrzykowski, Etyka w Administracji publicznej, Wyd. LexisNexis 2009, str. 97.

3 I. Lipowicz, Europeizacja i modernizacja. Administracyjno-prawne aspekt zmian polskiej administracji publicznej w: Europeizacja administracji publicznej, pod. red. I. Lipowicz, Wyd. USKW 2008 r. str. 18.

4A. Błaś, Administracja publiczna a gospodarka rynkowa, w: Współczesne Europejskie problemy prawa administracyjnego i administracji publicznej, wyd. Uniwersytetu Wrocławskiego 2005, str. 82.

5 O. Kocot-Barabasz, H. Michniewska, Standaryzacyjna i doskonalenie jakości administracji publicznej w kontekście standaryzacji europejskiej i światowej i popularnych metod doskonalenia w Stanach Zjednoczonych Ameryki i W. Brytanii: w Europeizacja administracji publicznej, pod. red. I. Lipowicz, Wyd. USKW 2008 r. str. 113.

6 I. Lipowicz, Europeizacja administracji publicznej, Wyd. USKW 2008 r. str. 25.

7 A. Błaś, Administracja publiczna a gospodarka rynkowa, w: Współczesne Europejskie problemy prawa administracyjnego i administracji publicznej, wyd. Uniwersytetu Wrocławskiego 2005, str. 84.

8 np. POLSKA 2030- Priorytety rozwojowe kraju, aur. Zespół Doradców Strategicznych Premiera RP, www. premier.gov.pl, str. 8.

9 Jak wskazują I. Bogucka i T. Pietrzykowski „ założenie o  możliwości rozwinięcia świadomości etycznej jest konieczne, jeżeli dyskusje o etyce zawodowej mają nie być działaniami pozornymi, podtrzymującymi jedynie poziom satysfakcji członków grupy zawodowej z przynależności do zawodu o deklarowanym, choć niekoniecznie, faktycznym prestiżu”, Etyka w Administracji publicznej, Wyd. LexisNexis 2009, str. 126.

10 Etyczne aspekty działalności samorządu terytorialnego, pod red. J. Filek, Kraków 2004, str. 47-51.

11 I. Bogucka i T. Pietrzykowski, Etyka w Administracji publicznej, Wyd. LexisNexis 2009, str. 101.